Sanktioner

Vad är sanktioner och varför används sådana?

De sanktioner som gäller i Sverige är beslutade av FN eller EU. Sverige har inga egna, nationellt beslutade sanktioner. Andra länder kan dock ha infört egna sådana.

Sanktioner innebär att begränsningar införs i handlingsfriheten för en stat, en grupp eller individer genom ett unilateralt beslut av en stat eller kollektivt beslut av andra stater. Detta sker för att staterna vill försöka påverka statens, gruppens eller individens beteende genom olika ekonomiska och politiska åtgärder. Det kan till exempel röra sig om att ändra politiken hos en stat som hotar internationell fred och säkerhet, att kyla ned en konflikt inom ett land, att förmå en stat att upphöra med systematiska kränkningar av mänskliga rättigheter, eller att försöka få staten att respektera vissa demokratiska principer. Sanktioner skiljer sig från andra utrikespolitiska instrument genom att vara reglerade på rättslig väg. De är precist utformade och brott mot dem kan medföra straff. Sanktioner är avsedda att vara tidsbegränsade och föremål för regelbunden översyn i ljuset av utvecklingen. När målet för dem är uppnått ska de avvecklas.

Ansvariga svenska myndigheter

Utrikesdepartementets enhet för europeisk säkerhetspolitik samordnar den svenska sanktionspolitiken. För frågor om det finns sanktioner mot ett visst land och vilka sanktioner det kan röra sig om vänder man sig dit eller till den geografiska enhet på Utrikesdepartementet som ansvarar för den regionen.

Detaljerad information om vilka sanktioner som finns mot ett visst land, för att motverka terrorism, användning av kemiska vapen eller cyberattacker finns på denna sida. Här finns också länkar till hemsidor om sanktioner inom FN och EU. Vidare finns uppgifter om vilka svenska myndigheter som har utsetts att fullgöra olika uppgifter enligt EU:s förordningar om sanktioner och kontaktadresser till dem. Detta kan till exempel gälla ansökningar om undantag från export av vissa varor eller tjänster som omfattas av sanktionerna mot ett visst land, vilka hanteras av Kommerskollegium. Andra exempel är frågor som rör embargon för vapen, produkter med dubbla användningsområden eller utrustning som kan användas för internt förtryck. Sådana frågor hanteras av Inspektionen för strategiska produkter. Informationen om sanktioner uppdateras löpande, men för att kontrollera vad som gäller i dagsläget för ett visst land bör kontakt tas med Utrikesdepartementet.

När det gäller en viss aspekt av tillämpningen av sanktioner mot något land bör ansvarig svensk myndighet som anges i just det fallet kontaktas. Mer information finns på myndigheternas webbplatser.

Riktade sanktioner

Tidigare förekom det att FN beslutade om mycket breda sanktioner mot ett visst land. Motsvarande sanktioner genomfördes av EU. Det kunde till exempel röra sig om en blockad, genom att helt förbjuda handel med landet, för att få landets ledning att ändra politiken. Även om undantag kunde göras så drabbade dessa breda sanktioner ofta civilbefolkningen.

Sedan ett antal år tillbaka använder sig det internationella samfundet främst av så kallade riktade sanktioner för att försöka påverka. Riktade sanktioner vänder sig mot en specifik vara, ett lands ledarskap, en organisation eller individ, i stället för generellt mot ett land. På så sätt kan negativa effekter av sanktionerna för civilbefolkningen lättare undvikas samtidigt som sanktionerna ger tydligare signaleffekter för dem de avser att påverka. Vid sanktioner riktade mot enskilda individer eller företag måste särskild hänsyn tas till rättssäkerhetsaspekter och respekten för grundläggande fri- och rättigheter.

Exempel på riktade sanktioner är:

• Finansiella restriktioner såsom frysning av tillgångar och andra ekonomiska resurser, restriktioner på finansiella transaktioner och investeringsrestriktioner.
• Handelsrestriktioner för särskilda varor, såsom vapen, s.k. produkter med dubbla användningsområden, diamanter, mineraler, olja eller petrokemiska produkter, eller för tjänster som hänger samman med export eller import av sådana varor.
• Reserestriktioner
• Luftfartsrestriktioner

På senare år har FN i ökad utsträckning använt sig av sanktionsinstrumentet. Detsamma gäller EU. År 1989 fanns det endast sanktioner mot ett land - Sydafrika. Idag har FN och EU gemensamt ett 40-tal sanktionsregimer som Sverige är bundet av.

FN-sanktioner och EU-sanktioner

FN-stadgans kapitel VII utgör grunden för flertalet av det internationella samfundets sanktioner. FN:s säkerhetsråd kan enligt bestämmelser i detta kapitel vidta kollektiva sanktionsåtgärder i syfte att upprätthålla internationell fred och säkerhet. När säkerhetsrådet beslutat om sanktioner är medlemsstaterna folkrättsligt förpliktade att genomföra åtgärderna och införliva bestämmelserna i sina egna rättssystem. För Sveriges del sker detta gemensamt med övriga EU-länder.

EU kan besluta om internationella sanktioner inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Det kan antingen vara beslut om att gemensamt genomföra FN:s sanktioner eller självständiga beslut om sanktioner. Detta sker genom att EU:s ministerråd antar ett rådsbeslut. Sådana beslut innehåller detaljerade åtaganden att genomföra vissa sanktioner. De åtgärder som faller inom Europeiska unionens behörighet (till exempel handelsrestriktioner eller frysning av tillgångar för vissa individer eller företag) genomförs sedan i en EU-förordning som blir direkt tillämplig i svensk nationell rätt. EU-förordningen kan föreskriva att vissa uppgifter ska utföras av särskilda behöriga myndigheter i varje medlemsland, till exempel att utfärda licenser eller besluta om undantag. Andra åtgärder faller i sin helhet under medlemsstaternas behörighet (till exempel vapenembargon och reserestriktioner) och genomförs genom nationell lagstiftning.

Överträdelser av ett förbud i en EU-förordning om ekonomiska sanktioner eller i en kompletterande föreskrift som regeringen beslutat med anledning av sanktionsbeslut i FN:s säkerhetsråd eller EU:s ministerråd är straffbara. Bestämmelser om detta finns i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner. Straffet kan bli böter eller fängelse i högst två år. En lägre straffskala gäller om brottet sker genom grov oaktsamhet, och en högre om brottet är grovt. Ringa brott medför inte ansvar.

Sanktioner i utveckling

Sanktionsinstrumentet har utvecklats i stor utsträckning. Det internationella samfundet har i högre grad börjat använda riktade sanktioner för att trygga internationell fred och säkerhet eller för att främja demokrati och mänskliga rättigheter, och fler sanktionstyper kommer till användning.

Sverige har länge förespråkat en effektivare och mer rättssäker användning av sanktioner för fredlig påverkan.

År 2001 och 2002 organiserade Sverige tillsammans med Tyskland ett antal seminarier om riktade sanktioner. Seminarierna utgjorde en uppföljning till Schweiz arbete med riktade finansiella sanktioner 2001, den så kallade Interlakenprocessen.

Den så kallade Bonn-Berlinprocessen resulterade i rekommendationer om riktade sanktioner för resor, luftfartskontroll och vapenembargo. I den så kallade Stockholmsprocessen behandlades sedan praktiska förutsättningar för att genomföra och övervaka sanktionsregimer. I februari 2003 presenterades arbetet i FN:s säkerhetsråd.

Utrikesdepartementet har därefter följt upp Stockholmsprocessen. Bland annat har man gett stöd till universitetsinstitutioner och forskningsinstitut för att genomföra fallstudier om huruvida olika sanktioner har uppnått sina syften. År 2007 presenterades en studie med förslag om hur FN:s vapenembargon kan bli effektivare. Under 2014 genomförde Sverige tillsammans med Australien, Finland, Grekland och Tyskland en högnivåöversyn av FN:s sanktioner med sikte på hur effektiviteten i genomförandet kunde förbättras, bland annat genom förbättrad samordning och tätare informationsutbyte, både internt inom FN-systemet och med andra internationella organisationer som utfärdar regleringar på sakområden som också är föremål för FN-sanktioner. En slutrapport, inklusive 150 rekommendationer, presenterades i november 2015. Information om projektet finns på www.hlr-unsanctions.org.

Initiativ för ökad rättssäkerhet

År 2005 startade Sverige tillsammans med Tyskland och Schweiz ett gemensamt projekt för ökad rättssäkerhet i sanktionssystemet. Projektet var en fortsättning på ländernas tidigare arbete med att utveckla riktade sanktioner. År 2006 presenterades en rapport vid ett seminarium i New York. I rapporten identifierades brister i rättssäkerheten och i hänsynen till mänskliga rättigheter. Den presenterade också konkreta förslag för att förbättra rutinerna vid sanktionsbeslut om enskilda, så kallad listning och avlistning, samt förslag om en omprövningsmekanism.

Frågan om rättssäkrare procedurer vid beslut om individinriktade sanktioner i FN:s säkerhetsråd och dess sanktionskommittéer har kommit i särskilt fokus efter några uppmärksammade domar i EU:s domstolar. Flera listningar inom ramen för FN:s individinriktade sanktioner mot terrorism har underkänts. Tillsammans med andra likasinnade länder har Sverige engagerat sig i att förmå FN:s säkerhetsråd att ändra sina procedurer för att stärka rättssäkerheten vid individinriktade sanktioner. Flera rapporter som togs fram i samband med det svenska ordförandeskapet i EU hösten 2009 var ett led i detta. Arbetet har haft vissa framgångar genom att rutinerna successivt har förbättrats. Listorna ses nu över regelbundet, och 2010 tillsatte FN:s generalsekreterare en ombudsperson som kan bistå den enskilde vid klagomål. Förbättringarna gäller dock bara för dem som listats inom ramen för FN:s sanktioner mot ISIL (Da'esh) och Al Qaida. Mycket återstår att göra inom andra FN-beslutade sanktionsregimer. Som medlem av FN:s säkerhetsråd 2017–2018 arbetade Sverige också för att åstadkomma förbättringar. Sverige deltar också i en grupp av likasinnade stater som utan formell inverkan på säkerhetsrådets arbete söker en mer transparent och rättssäker sanktionshantering.

Även vad gäller av EU självständigt beslutade sanktioner har det förekommit att EU:s domstolar har underkänt olika beslut som gäller sanktioner mot enskilda på grund av bristande rättssäkerhet. EU har därför från 2007 successivt förbättrat sina egna rutiner. Under intryck både från krav från EU:s domstolar på bättre EU-procedurer för att tillgodose den listades rätt till försvar och de av resolution 1822 (2008) förändrade procedurerna i FN:s sanktionskommittéer, har procedurer utvecklats för utfärdande av motiveringar på grundval av FN:s motivering, underrättelse till den listade samt översyn av EU:s listningsbeslut i fall att den listade anför invändningar mot motivering och listning. EU:s listningsbeslut kan dessutom överklagas till EU:s domstolar.

Ytterligare en åtgärd som stärker rättssäkerheten är att arbetsmetoderna och procedurerna runt EU:s beslut om sanktioner mot terrorism och översyn numera är offentliga.

Sanktioner och humanitärt stöd

EU:s sanktioner är inte avsedda att stå i vägen för humanitär verksamhet eller hindra tillhandahållandet av humanitärt bistånd. Sanktionerna är förenliga med internationell rätt, såsom internationell humanitär rätt, internationell människorättslagstiftning och internationell flyktingrätt. EU:s sanktioner kan innehålla undantag som gör det möjligt att vidta åtgärder som annars är föremål för restriktioner, i syfte att tillhandahålla humanitärt bistånd.

Europeiska kommissionen har tagit fram en vägledning om tillhandahållande av humanitärt bistånd i enlighet med EU:s sanktioner.

Europeiska kommissionen har även publicerat en vägledning om leverans av humanitärt stöd kopplat till bekämpandet av covid-19 till länder som omfattas av EU:s sanktioner. Vägledningen fokuserar på EU:s sanktioner mot Syrien, Iran, Venezuela och Nicaragua samt EU:s sanktioner mot terrorism.

Ett ytterligare initiativ som syftar till att stödja och underlätta humanitära aktörers tillhandahållande av humanitärt bistånd i miljöer som omfattas av EU:s sanktioner är EU:s kontaktpunkt för humanitärt bistånd.