Artikel från Utrikesdepartementet, Landsbygds- och infrastrukturdepartementet

Förhandlingar om hur EUs klimatmål till 2030 ska nås

Publicerad 27 maj 2016

Flera avgörande processer och förhandlingar som rör klimatområdet pågår inom EU under 2016 och 2017. Förhandlingarna är ett led i att nå det övergripande målet med EU:s klimatpolitik, att nå en utsläppsminskning om minst 40 procent till 2030.

Målet beslutades av Europeiska rådet 2014 och blev senare en del av EUs bidrag till klimatavtalet från Paris. Klimatmålet bildar tillsammans med tre mål på energisidan "2030-ramverket för klimat och energi".

EU:s klimatpolitik kompletteras av de insatser som görs inom Energiunionen. EU:s energiunion ska skapa en trygg, hållbar och konkurrenskraftig energi för Europa. Energiunionens åtgärder omfattar fem nyckelområden, däribland energitrygghet, energieffektivitet och minskade koldioxidutsläpp.

Aktuella förhandlingar

De förhandlingar som nu är aktuella handlar om hur klimatmålet till 2030 ska nås. Tre parallella förhandlingsspår pågår eller påbörjas inom kort:

1. Reform av handelssystemet med utsläppsrätter för den handlande sektorn (EU ETS)
2. En ansvarsfördelning av utsläppsminskningar i den icke-handlande sektorn (EU ESD)
3. Utsläpp och upptag från markanvändning och skogsbruk (LULUCF).

EU ETS – EUs system för handel med utsläppsrätter

EU ETS har funnits sedan 2005 och är inne på sin tredje så kallade handelsperiod. Systemet med utsläppsrätter har dock inte kunnat driva på klimatomställningen i EU på det sätt det var tänkt på grund av att priset på utsläppsrätter under många år varit allt för lågt. Det är angeläget att systemet nu stärks.

Inför den fjärde handelsperioden, som börjar 2020, ska reglerna förhandlas om. EU-kommissionen presenterade sitt lagförslag i juli 2015. Förslaget har sedan dess förhandlats mellan medlemsländerna.

Målet är att kunna avsluta förhandlingarna i rådet under sent 2016 eller tidigt 2017. Därefter går frågan vidare till EU-parlamentet för fortsatta förhandlingar mellan parlamentet och rådet och slutligen beslut.

Knäckfrågorna i förhandlingarna om EU ETS är:

• Hur mycket ska utsläppen minska inom EU ETS
• Hur ska det utformas för att inte påverka konkurrenskraften för industri inom EU?
• Hur ska reglerna för auktionering av utsläppsrätter se ut?
• Hur ska de finansiella fonder, som finns inom EU ETS se ut? Vart ska pengarna från fonderna få investeras (i fossil energi eller enbart förnybar)?

De ovanstående punkterna ingår i de förhandlingar som EU-kommissionen initierat.

Regeringen vill se en ambitiös klimatpolitik i EU och handelssystemet är ett av EU:s allra viktigaste styrmedel för att nå klimatmålen. För att nå EU:s klimatmål behöver det finnas ett pris på utsläppen och dagens priser är för låga för att skynda på omställningen till klimatsmarta alternativ. Därför behöver utsläppshandelssystemet stärkas. Sverige är ett av de länder i EU som tydligast driver på för detta.

EU-kommissionen har lagt ett förslag om att använda utsläppsrätter från den reserv som finns i systemet, något som Sverige är stark motståndare till. Att använda utsläppsrätter från reserven skulle öka tillgången på utsläppsrätter och därmed riskera att sänka priset ytterligare.

Under de första två handelsperioderna har en del av utsläppsrätterna i systemet tilldelats gratis till olika aktörer, genom så kallad fri tilldelning. Målsättningen är att mängden utsläppsrätter som ingår i fri tilldelning ska minska successivt. Regeringen tycker att det är positivt att EU-kommissionen nu vill se över reglerna för fri tilldelning.

Regeringen utvecklar nu Sveriges position inför fortsatta förhandlingar, bland annat med stöd av expertmyndigheter så som Energimyndigheten och Naturvårdsverket. Förhandlingarna om EU ETS väntas komma upp på miljörådsmötet i Luxemburg i juni 2016, där alla medlemsländers miljöministrar deltar.

ESD – Effort sharing decision/Ansvarsfördelning

ESD omfattar de utsläpp inom EU som inte ingår i handelssystemet för utsläppsrätter, till exempel transporter, jordbruk och uppvärmning av bostäder. EU-kommissionen har ännu inte presenterat sitt lagförslag på området, detta väntas i juli 2016. Eftersom transportsektorn står för en betydande del av utsläppen från den icke-handlande sektorn kommer också ett särskilt meddelande om transportsektorn från kommissionen i samband med lagförslaget om ESD.

I EU-kommissionens lagförslag kommer alla medlemsstater tilldelas ett utsläppsminskningsmål till 2030 mellan 0 och -40 procent. Förslaget ska sedan förhandlas.

Knäckfrågorna i förhandlingarna om ESD väntas bli:

• Hur åtaganden till 2030 ska fördelas mellan länderna i EU. Enligt Europeiska rådets slutsatser från 2014 ska fördelningen utgå från ländernas BNP/capita. För de medlemsländer som har en BNP/capita över genomsnittet i EU ska hänsyn tas till kostnadseffektivitet, vilket bör innebära något lägre åtaganden för dem. Skälet till att kostnadseffektivitet ska beaktas är att de länderna redan har vidtagit många av de billigare åtgärder som återstår för andra länder att genomföra.
• Vilken startpunkt som används när man sätter ländernas utsläppsminskningsmål. Möjliga startpunkter vore till exempel medlemsländernas mål till 2020 eller deras faktiska utsläpp, antingen 2020 eller medelutsläppen 2016-2018. Vilken utsläppsnivå som används som startpunkt får konsekvenser för hur stort omställningstrycket blir på medlemsstaterna.
• Vilka så kallade flexibilitetsmekanismer som medlemsstaterna kommer att ha tillgång till. Flexibilitetsmekanismerna utgörs av att medlemsstaterna inom ESD till exempel kan spara utsläppsenheter till kommande år och sälja utsläppsenheter till varandra. Detta bidrar till att medlemsstaterna kan nå målen på ett kostnadseffektivt sätt eftersom åtgärder kan vidtas där det är billigast. Om alltför stor flexibilitet tillåts riskerar det dock att minska omställningstrycket i systemet eftersom ett land till exempel kan välja att köpa utsläppsenheter istället för att vidta åtgärder för att minska utsläppen. Det riskerar också att urholka ambitionsnivån och miljöintegriteten i ESD om medlemsstaterna inte behöver vidta de åtgärder för utsläppsminskningar som systemet syftar till. Med miljöintegritet menas att EUs medlemsländer faktiskt levererar de utsläppsminskningar och det upptag av koldioxid som de redovisar varje år.
• Hur ramverket ska utformas för att stötta länder som vill kunna gå före och nå längre än sina mål. Europeiska rådets beslut från 2014 säger att EU ska minska utsläppen med minst 40 procent till 2030 och regeringen ser detta som en miniminivå. För att nå målet kommer det behövas åtgärder både gemensamt inom EU och på nationell nivå. Delar av dagens EU-reglering behöver ses över så att den inte hindrar länder från att genomföra effektiva åtgärder och gå längre än vad målet säger. Till exempel vill regeringen fortsatt kunna använda den svenska koldioxidskatten för att öka takten på klimatomställningen i Sverige. Delar av nuvarande EU-regler motverkar det.
• Mekanismer som gör att EUs ansvarsfördelning tar hänsyn till klimatavtalet från Paris och möjliggör en översyn av ambitionen och ansvarsfördelningen kopplat till de återkommande översynerna inom klimatavtalet från Paris.

LULUCF - utsläpp och upptag från markanvändning och skogsbruk

Skogen spelar en viktig roll i klimatomställningen. Skogens råvaror i form av biomassa kan bland annat användas till att ersätta fossila bränslen i fordon. Skogen och marken har också en unik roll i klimatpolitiken som sänka för koldioxid, det vill säga att skogen och marken tar upp och binder in koldioxid. Sverige har visat genom vårt skogsbruk att skogen kan användas för att ställa om till en biobaserad ekonomi samtidigt som den svenska skogens sänka av koldioxid har ökat.

Utsläpp och upptag från markanvändning och skogsbruk ingår inte i EUs klimatmål till 2020, men kommer vara del av 2030-ramverket. EU-kommissionen kommer presentera sitt lagförslag på LULUCF-området i juli 2016.

Förslaget väntas innehålla regler för hur länderna ska redovisa dessa utsläpp och upptag. Reglerna kommer troligen bygga vidare på de befintliga regler som idag används i det internationella klimatarbetet, som innebär att medlemsländer rapporterar till FN.

Olika länder har olika stort intresse av LULUCF, främst beroende på hur mycket skogsbruk och markanvändning ett land har. Sverige har mycket skog, och därmed stort intresse i frågan. De geografiska skillnaderna inom EU gör att förutsättningarna för upptag av koldioxid inom en åtagandeperiod ser olika ut. Till exempel växer en skog mycket snabbare i Portugal än i Sverige.

Knäckfrågorna i förhandlingarna om LULUCF väntas bli:

• Bör LULUCF fortsätta hanteras separat och inte inkluderas i målsättningar.
• Bör länder få flytta över utsläppsenheter från LULUCF till ESD och vice versa, till exempel om ett land har överträffat sitt mål på ett område men underträffat det på ett annat. Regeringen anser att flexibilitet mellan LULUCF-sektorn och resten av den icke-handlande sektorn måste begränsas och utformas på ett sätt som inte urvattnar EU:s 2030-mål.
• Vilka regler ska gälla för bokföringen? Det finns regionala aspekter som bokföringsreglerna för utsläpp och upptag från markanvändning och skogsbruk behöver ta hänsyn till. Dessa regionala aspekter kan påverka medlemsländers möjligheter att minska utsläppen eller öka upptaget av koldioxid i LULUCF-sektorn. Skogen i Sverige växer till exempel mycket långsammare än skog på kontinenten, vilket påverkar hur snabbt koldioxid upptas i skogen. Bokföringsreglernas utformning får därför stor betydelse för hur skogsrika medlemsländer som Sverige räknar upptag i skogen.

Utöver förslaget om LULUCF-sektorn kommer skogens roll i klimatomställningen att påverkas av ett antal kommande förslag från EU. En översyn av EU:s direktiv för förnybar energi och en policy för hållbar energi presenteras under 2016. Båda dessa kommer att ha relevans för hur skogen används i en övergång till en cirkulär och biobaserad ekonomi.